继专项债资金支持土储项目后，专项债投向范围再次扩容。
近期，北京、上海、宁波等地披露的专项债发行计划显示，部分专项债资金用于投资政府引导基金。据《中国经营报》记者不完全统计，截至目前，已有6地发行专项债投向政府投资基金，合计金额超360亿元。
在多位政府投资基金人士看来，随着专项债投向政府投资基金领域，将有助于政府投资基金发挥效应，推动地方产业升级，尤其是战略性新兴产业的发展。不过，亦需建立后续的运营管理机制，确保专项债的收益覆盖及风险平衡。
入列“耐心资本”
随着我国处于产业转型升级时期，培育新质生产力、攻克“卡脖子”技术急需长期资本、耐心资本的支持。在此背景之下，政府投资基金成为耐心资本的重要组成部分。
2024年12月，国务院办公厅印发《关于优化完善地方政府专项债券管理机制的意见》（国办发〔2024〕52号）规定专项债实行负面清单管理，明确禁止六类项目，但政府投资基金、产业投资基金等不在禁止范围内，实质上放宽了使用限制。
2025年年初，国办印发《关于促进政府投资基金高质量发展的指导意见》提出，政府投资基金是创新财政资金使用方式、支持产业发展和科技创新的重要政策工具；要求政府投资基金突出政府引导和政策性定位，按照市场化、法治化、专业化原则，规范运作政府投资基金，发展耐心资本，注重发挥实效。
记者注意到，截至2025年9月，北京、宁波、西安、上海等地率先发行了专项债注资创投类政府投资基金，江苏、广州、成都等地开展预算调整或披露相关信息，为后续发行奠定基础。
8月15日，宁波市发布《2025年宁波市地方政府专项债券（十五至二十四期）信息披露文件》，其中第二十三期专项债券募集资金用于“宁波市政府投资基金”，规模50亿元，期限20年。
记者注意到，随着宁波市委、市政府提出加快打造“361”万千亿级产业集群部署后，政府投资基金也随之布局。具体来看，是由宁波金融开发投资控股集团有限公司（以下简称“宁波金控”）承担起国有金融资本投资运营职能。
宁波金控相关负责人表示，宁波市政府投资基金积极探索多种投资策略，规划产业链基金、区县招商基金、创业投资基金、S基金及并购基金等多种基金产品。
据了解，2024年6月，宁波市政府投资基金实现首笔出资。首笔出资投向“4+1”专项基金群中的浙江省高端装备（新能源汽车）产业基金。该基金于2024年5月15日在宁波落地签约，基金规模50亿元。
与此同时，浙江省委、省政府也在打造“4+1”专项基金群，“4+1”专项基金群即围绕新一代信息技术、高端装备、现代消费与健康、绿色石化与新材料四大万亿产业集群，以及科创、“专精特新”等“新星”产业和未来产业领域，加强系统布局落子。据了解，“4+1”专项基金群将打造15只基金、650亿元的总规模。而随着此次专项债发行成功，将解决政府投资基金一部分的资金问题。
中证鹏元研发部高级董事吴志武表示，相比保险、银行等其他社会资金，专项债资金支持政府投资基金具有一些优势。比如融资成本更低，且在债券还本付息得到保障的基础上，地方政府可以将基金更好地聚焦于政策目标的实现上。
财政部相关负责人在去年10月的国新办新闻发布会上提出，要扩大专项债使用范围，合理支持前瞻性、战略性新兴产业发展。
记者注意到，近期多地披露的预算调整方案中，也均安排专项债资金投向政府投资基金。
2025年7月29日，广州市依据《广州市2025年市级第一次预算调整方案》，省财政厅下达其新增债券额度376.7亿元，其中拟安排市本级专项债券72.5亿元，市本级新增债券资金有20亿元用于政府投资基金；2025年8月6日，江苏省财政厅发布《江苏省2025年地方政府债务限额及省级预算调整方案（草案）》和说明，一是调整省级政府性基金预算总支出，省本级支出调增90.5亿元，其中用于注资创业投资类政府投资基金专项债券90亿元；二是披露江苏省本级2025年地方政府债券资金安排，其中90亿元新增专项债券投向“省战略性新兴产业母基金”。
建立风险平衡机制
记者在采访中也了解到，一些基金投资人提出，专项债作为债务工具，具有到期还本付息的刚性要求。然而，政府投资基金作为权益工具，一方面无偿债责任，另一方面政策越来越鼓励“投早、投小、投硬科技”，且进一步放宽容错机制，部分地区针对早期项目的最高容亏率已达100%。对于两者矛盾如何实现融合成为关键。
2024年1月，宁波市人民政府发布《关于促进宁波股权投资持续高质量发展的若干措施》明确“健全政府投资基金容错纠错机制，统筹国资管理、审计监督、金融监管、投资促进等领域政策要求与国有企业市场化运行实际，优化风险容忍、交易定价、业绩考核、投资损失评估等制度设计。”
2024年年末，宁波市多部门组织“宁波创投日”吸引投资机构洽谈、签署投资意向。一位参与的基金投资方对记者表示：“我们在此之前就注意到当地是否建立容错纠错监管机制，宁波的政策一定程度上解决了基金后期的运营问题。”
此外，中央层面也在通过政策规范政府投资基金的收益机制。2025年1月，财政部下发《关于贯彻落实国办发〔2024〕52号文有关事项的通知》，要求基金注资需满足投向战略性新兴产业、未来产业等领域，收益覆盖本息，并需省级财政和人大常委会备案，建立专账管理机制。
在一些投资人士看来，一方面，政府投资基金应该建立风险准备金机制，如按基金规模的一定比例计提风险拨备金，用于专项债利息偿付缓冲；另一方面，发行中长期专项债，延长专项债期限以匹配科创项目长周期的特征。
北京市财政局2025年第六批政府债券信息显示，第三十五期专项债券募集资金用于“北京市政府投资引导基金”，规模100亿元，期限10年，为专项债注资创业投资类政府引导基金的首单试点。
值得注意的是，专项债提供了成本低、期限长的耐心资本，与基金培育早期科技企业的长周期需求天然匹配。以北京专项债为例，其期限为10年，与当前创投基金的8至10年期限大致契合，以此能缓解基金周期较短、无法陪伴企业成长的困境，从而加速培育耐心资本。
招商银行机构客户部研报建议，要强化顶层设计与产业协同。协同国家发展改革委及行业主管部门开展顶层设计，结合区域产业基础绘制“产业图谱+基金图谱”，聚焦新质生产力重点领域精准布局，如北京围绕人工智能等8大重点产业、江苏聚焦先进制造等优势产业，确保专项债资金投向与地方产业升级方向高度契合。同时建立跨部门联动机制，联合国家发展改革委、科技等部门筛选优质储备项目，形成“项目库储备一批、基金矩阵对接一批、资金链保障一批”的良性联动格局。
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